“一人失能，全家失衡”。为了破解失能老人照护难题，2016年，人力资源社会保障部印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，选择15个城市开展长期护理保险（以下简称“长护险”）制度试点工作。2020年，国家医保局、财政部印发文件扩大长护险制度试点范围。长护险为失能老人带来了什么？未来，又将如何推广落实？本期，编辑部邀请相关专家，梳理发展脉络，总结试点经验，提出推广建议。

• 让照护服务“买得到”“买得起”

• 长效落地需处理好五大关系

让照护服务“买得到”“买得起”

【嘉宾】

浙江大学民生保障与公共治理研究中心主任、中国社会保障学会副会长

何文炯

2016年以来，有关部门组织开展长护险试点并逐渐扩大范围。根据党的二十大和今年政府工作报告的精神，长护险制度将在全国进一步落地。这是一项十分重要的民生福祉工程，受到全社会普遍关注。

解决供求问题

出台支持制度

近20年来，我国失能老人的数量增加，同时家庭规模缩小，对失能老人的照护服务能力下降，因而社会化照护服务需求不断增长。然而，我国社会化照护服务供给能力不足，而且有相当数量的失能老人及其家庭无力购买社会化照护服务，因此在照护服务领域“买不到”与“买不起”现象并存。为此，需要解决两类问题：一是通过发展社会化照护服务，增强服务供给能力，以满足日益增长的社会化照护服务需求；二是通过建立长期照护保障制度，以增强失能老人及其家庭对社会化照护服务的购买能力。

在这样的背景下，国家制定并出台了一系列旨在发展社会化照护服务的制度和政策。2012年发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出，适应人口老龄化趋势，有条件的地方可发放高龄老年人生活补贴和家庭经济困难的老年人养老服务补贴。然而，这项举措未能得到广泛推行，其实际惠及范围不宽、补助标准不高，难以满足广大失能老人的需要。

为尽快提高全社会对照护服务的购买能力，有关部门采用保险的方式为长期照护保障筹集社会资金，用于对失能老人的补助，并推动照护服务业发展，旨在整体提高失能老人及其家庭对社会化照护服务的购买能力，使他们能够得到应有的基本照护服务。

扩大服务供给

减轻失能者负担

2016年，有关部门确定了15个城市作为长护险制度的首批试点城市，2020年又将试点范围扩大到49个地区。各地试点工作为长护险制度的全面实施积累了重要的经验。

从保障对象看，长护险制度的保障对象与基本医疗保险挂钩。有些地区仅面向职工基本医疗保险的参保人员；有些地区既面向职工基本医疗保险的参保人员，也面向城乡居民基本医疗保险的参保人员；还有个别地区对参保人员的年龄和户籍作了一定的限制。

从保障模式看，有些地区采用职工与居民一体化的保障模式；有些地区采用职工与居民分别建立保障制度的分类保障模式；还有一些地区采用分类保障模式，但建立了两项保障制度的基金调剂机制。

从保障待遇看，长护险基金的支付范围覆盖符合规定的日常生活照料和与之密切相关的医疗护理费用，一般包含护理服务费、护理耗材费和护理设备费等。各地对这些费用的报销规则有一定差异，有的采用定比支付方式，有的采用定额支付方式，有的采用定比和定额（限额）混合支付方式。长护险基金主要来源于5个方面：一是基本医疗保险基金结余划转，二是在职或退休职工个人账户资金划转，三是个人和单位单独缴费，四是财政补贴，五是福利彩票公益金补贴。

在试点地区，经评估符合当地长护险给付条件的参保失能老人，均能获得相应的社会化基本照护服务。另外，部分地区允许亲情照护，即长护险基金对参与照护的亲属支付一定的费用。失能的参保老人得到了相应的帮助，提高了生活质量，并减轻了家庭负担。同时，由于长护险基金形成了对当地社会化照护服务稳定的购买力，试点地区的社会化照护服务业普遍得到发展。这些地区的照护服务供给能力普遍提高，照护服务机构发展，照护服务队伍壮大，照护服务的标准化和规范化程度提高。此外，各地在实践中，普遍采用社会保险经办机构与商业保险机构合作的方式，由商业保险机构承担经办机构的部分职责。此举有效解决了社会保险经办机构服务力量不足的问题，并发挥了商业保险机构参与社会保障体系建设的作用。

当然，试点工作也面临一些问题，如：不同的试点地区对参保资质的规定不同、保障待遇及其给付标准和规则不同，制度的公平性相对不足；许多试点地区未能形成长护险单独筹资的规则和渠道，其筹资对基本医疗保险统筹基金的依赖度过高；照护服务人员数量不足、年龄偏大、专业化程度较低，且缺乏统一的从业资质认定标准；涉及失能老人基本照护服务的政府部门职责不清，有重复服务的情况，导致资源浪费。

总结经验

精心设计稳步推进

长护险制度在经历了8年试点之后，将进一步在全国推广。这需要在总结试点经验的基础上，精心设计，稳步推进，尤其需要明确国民权益、厘清制度定位、妥善处理相关关系。

一是确立国民平等的基本照护保障权益，建立覆盖全民的长期护理保险制度，通过向有缴费能力的社会成员收取长期护理保险费，确保每一位参保人员一旦失能并达到规定的标准，即可获得相应的基本照护服务，或有购买基本照护服务的能力。对缺乏缴费能力的社会成员，建议政府给予缴费补助。

二是明确长护险制度所保障的是对参保失能人员的基本照护服务。从横向看，长护险制度中的“护理”主要是指生活照护，与服务于疾病治疗的医疗护理不同，医疗护理应被纳入医疗保障范畴；从纵向看，长护险作为一项社会保险制度，其保障待遇标准按照“保基本”的原则设置，即仅满足失能老人对基本照护服务的需要，居民对这个项目的保障水平需要有合理的预期。

三是长护险作为一个独立的社会保险项目，需要建立独立的筹资渠道。同时，筹资规则需强调参保人员个人及其用人单位的缴费责任，并落实财政对缺乏缴费能力人员的保险费补助责任和对保险基金收支平衡的兜底责任。建议采取调整社会保险各险种缴费结构的做法，不额外增加用人单位的缴费负担，适度降低用人单位的基本医疗保险缴费水平。

四是处理好长护险与养老服务补贴这两项制度的关系。为解决失能人员照护服务问题，医保部门、民政部门、卫生健康行政部门、残联等机构需要根据各自职责，明确分工。对此，需整合现行养老服务补贴、残疾人护理补贴等相关项目，形成统一的长期照护服务补助制度，并与长护险制度有机结合。

五是加快培育照护服务队伍。长护险制度的落地和起效，需要服务人员提供有效的照护服务。因此，对各地从事照护服务的工作人员，需加大培育力度，提高其薪酬待遇和社会地位，为他们提供良好的职业预期和发展前景。

长效落地需处理好五大关系

【嘉宾】

江苏省南通市医疗保障研究会会长 顾忠贤

中国政法大学副教授 廖藏宜

2016年，江苏省南通市被选为长护险制度试点城市。近年来，南通市积极落实国家和江苏省政策要求，不断完善长护险制度细节。笔者结合南通市实践，就长护险制度落地涉及的5个关系进行梳理。

生活照料与医疗护理

在长护险制度试点初期，很多人对基本生活照料和医疗护理孰轻孰重、两者关系如何把握等问题认识不清，对照料、照护、照看、护理等概念混淆。随着实践的深入，不少试点地区积极回应失能人员需求，以问题为导向，逐步把保障重点调整到提供基本生活照料上来。

在实践中，南通市及时总结出长护险“兼顾生活照料和医疗护理，以生活照料为主；兼顾居家照料和机构照护，以居家照料为主”的保障思路。这一保障思路符合失能人员的保障要求，满足了失能人员对长期基本生活照料的迫切需求。

南通市的基本生活照料由43个服务项目组成，含洗澡、洗头、擦浴等。这些项目以“点餐”的形式向失能人员提供，即服务项目由失能人员及其家庭成员在一定范围内挑选。“点餐”模式把挑选权交给失能人员，解决了服务需求和服务提供的匹配问题。随后，南通市又推出了个性化服务项目，实现了服务需求和服务提供的精准对接。

对于失能人员需要的医疗护理，南通市开展鼻饲护理、压疮护理等13个护理项目。这些项目都与失能人员基本生活照料密切相关，由居家照护服务机构护士或者社区护理站护士上门服务，所需费用由长护险基金支付。从几年的实践来看，医疗护理支出占照护服务总费用的10%左右。

从各试点地区实践看，长护险制度以提供基本生活照料为主体、医疗护理为补充的保障理念已形成共识。

服务供给与现金给付

现金给付、亲情服务的保障形式在长护险制度起步阶段，相对来说实施比较简单，有利于制度的启动。但面对失能人员对照护服务的需求与供给失衡等现实难题，购买社会服务应该是较为现实、管用的办法。

购买社会服务涉及服务提供、服务需求、服务过程、服务监管等多个方面。南通市医保部门采取“两步走”的办法。第一步，对经评定可享受长护险待遇的失能人员，按每日15元（重度）、8元（中度）的标准支付家庭照料服务费，由家庭成员提供服务，将服务费划入失能人员社会保障卡；其余大部分待遇费用以购买社会服务的方式，投向服务供给方。第二步，及时研究出台意见，将相关的社会照护服务机构纳入长护险定点管理，社会机构按照服务协议上门服务，每周上门2~3次。

从各试点地区实践看，纯现金给付的城市越来越少，制度设计总体朝着购买社会服务的方向转变。

规划管理与市场竞争

购买社会服务为失能人员提供照护服务，涉及对服务提供方的定点审核和监督管理工作。目前，南通市长护险定点机构已超过400家，主要分为8类，包括居家照护服务机构、医疗机构照护病区等。其中，居家照护服务机构数量最多，是监督管理的重点和难点。

南通市医保局出台《南通市照护保险居家服务机构定点管理暂行办法》，根据全市长护险参保人员数量，每5万名左右参保人员确定1家照护保险居家服务机构，同时综合考虑服务半径、老龄化率等因素，确定全市定点照护保险居家服务机构总体数量。《暂行办法》提出，建立并落实市场调节和考核结果结合的淘汰机制。年度考核不合格且处于末游的，或连续两年考核不合格的居家照护服务机构，医保部门不与其续约。

实践证明，在对长护险定点机构的管理过程中，采取政府调控和市场竞争结合的方式，可确保长护险照护服务机构的稳定健康发展。

内部管理与外部监督

为失能人员提供照护服务具有特殊性。一是服务具有私密性。很多失能人员年老体衰，甚至意识模糊，这就给虚假服务等违规行为提供了可乘之机。二是服务机构具有逐利性。市场经营主体在缺少严格政策约束和严谨经办监管的情况下，容易产生违规行为。三是服务机构具有初创性。照护保险居家服务机构发展时间比较短，服务管理能力相对薄弱。四是服务标准具有不明确性。照护服务的质量好坏，目前还没有全国统一的标准。

对此，南通市医保部门强调定点机构的主体责任，打出“组合拳”。第一，在定点协议中列出若干条定点机构必须遵循的原则，如机构有触碰原则的行为，则取消其定点资格。第二，梳理出近30种违规行为，并分门别类明确处罚措施。第三，把失能人员及其家庭成员的满意度作为衡量服务质量的重要依据，并在平时和年终考核结果中体现。第四，充分发挥长护险信息系统、大数据监控平台的作用，对各种违规情形进行事中、事后稽核。第五，制定地方性照护服务项目的服务规范，并定期开展照护服务技能比武。

目前，南通市所有定点机构内部均设置专门的稽核岗位，自觉对服务人员和服务过程进行内部监督。

基本服务与增值服务

在进一步减轻失能人员负担、促进长护险制度发展方面，商业补充保险可以发挥重要作用。

南通市长护险制度经过几年调整，目前保障水平相当于失能人员符合规定的照护服务费用的40%左右，保障水平还比较低。失能人员购买增值服务的现象虽然比较普遍，但还只限于个体直接购买，通过互助共济形式集中购买商业补充保险的形式还未出现，主要原因是社会上还缺少与长护险衔接的商业补充保险产品。

南通市从长护险制度实施之初，就通过招标将经办工作委托给了商业保险机构，并建立长护险服务中心，承接申请受理、组织评估、推进服务、稽核检查、资金给付等经办事务。

从试点实践来看，商业保险机构对承接长护险经办工作非常踊跃。商业保险机构通过经办长护险业务，熟悉了长护险政策，掌握了长护险运行数据，对失能人员的增值服务需求也有了了解，为其研发长护险补充保险产品创造了条件。现在，已经有不少商业保险机构着手开展长护险补充保险产品相关研究工作。

政策链接

2016年6月《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》

2016年6月，人力资源社会保障部印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，决定在15地开展长期护理保险制度试点。根据《指导意见》，试点地区可通过优化职工医保统账结构，划转职工医保统筹基金结余，调剂职工医保费率等途径筹集资金。

2020年9月 《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》

2020年9月，国家医保局、财政部印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》和新增试点城市名单。北京市石景山区、天津市、山西省晋城市等14个地区将开展试点工作。《意见》明确，人力资源社会保障部原明确的试点城市和吉林、山东2个重点联系省份继续开展试点，其他未开展试点的省份可新增1个城市开展试点，于2020年内启动实施，试点期限2年。未经国家医保局和财政部同意，各地不得自行扩大试点范围。

2021年8月 《长期护理失能等级评估标准（试行）》

2021年8月，国家医保局、民政部印发《长期护理失能等级评估标准（试行）》。《评估标准》主要对评估指标、评估实施和评估结果判定作了规定：一是明确评估指标，专业评估量表由日常生活活动能力、认知能力、感知觉与沟通能力3个一级指标和17个二级指标组成，形成综合性评估指标体系；二是明确了实施要求，对主体、对象、流程等作出规定；三是明确采用组合法对评估结果进行判定。

2023年12月 《长期护理保险失能等级评估管理办法（试行）》

2023年12月，国家医保局、财政部印发《长期护理保险失能等级评估管理办法（试行）》，明确国家医疗保障行政部门商财政部门制定全国统一的失能等级评估标准，明确评估量表、评估指标、等级划分等，并适时调整；统筹地区医疗保障部门统一执行《长期护理失能等级评估标准（试行）》和《长期护理保险失能等级评估操作指南（试行）》。

《管理办法》规定，长期护理保险失能等级评估机构实行定点管理。定点评估机构不得同时承担依评估结论而开展的长期护理服务工作，不得同时承担长期护理保险经办工作。鼓励支持发展独立的评估机构。暂不具备实施条件的，可依托医疗机构、劳动能力鉴定机构、商业保险机构等实施评估。随制度健全完善，逐步向独立的评估机构实施评估形式过渡。

2024年2月 《健康照护师（长期照护师）国家职业标准》

2024年2月，人力资源社会保障部、国家医保局颁布《健康照护师（长期照护师）国家职业标准》。《标准》对健康照护师（长期照护师）工作领域、工作内容及技能要求进行规范，对各等级健康照护师（长期照护师）的技能水平和理论知识水平进行明确。

《标准》明确，健康照护师是指运用基本医学护理知识与技能, 从事家庭、 医院、社区及长期护理服务机构等场所照护对象的健康照护及生活照料服务的人员。长期照护师是指运用基本生活照料及护理知识、技能，在家庭、社区、养老机构、医疗机构等场所，为享受长期护理保险待遇人员等人群提供基本生活照料及相关的医疗护理、功能维护、心理照护等服务的从业人员。

2024年5月 《长期护理保险失能等级评估机构定点管理办法（试行）》

2024年5月，国家医保局印发《长期护理保险失能等级评估机构定点管理办法（试行）》，对定点评估机构的确定、运行管理、监督管理等方面作出规定。

《办法》明确了申请成为定点评估机构的基本条件：已依法登记注册，能够开展失能等级评估工作，正式运营至少3个月；具备与评估工作相适应的专业化人员队伍；具有固定的办公场所，配备符合评估服务协议要求的软、硬件设备和相应管理维护人员；具备使用全国统一的医保信息平台长期护理保险相关功能的条件；具有符合评估服务协议要求的服务管理、财务管理、信息统计、内控管理、人员管理、档案管理等制度；符合法律法规和省级及以上医疗保障行政部门规定的其他条件。

编辑：张漠李诗尧

校对：马杨

审核：秦明睿徐秉楠

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