罗志恒：如何理解2024年“积极的财政政策”？
作者 罗志恒 粤开证券首席经济学家、研究院院长
罗志恒
2024年政府工作报告中，关于财政政策的基调延续了中央经济工作会议的提法，与2023年财政政策基调大致相当，既要发力，用好财政空间，更要优化政策组合、优化支出结构、提高支出效率，把钱花好，兼顾力度和效率效果，兼顾发展需要和财政可持续性；谋划长远推动新一轮财税体制改革，加强对高质量发展的财税支持。
根据政府工作报告，2024年的赤字率拟按3%安排；赤字规模为4.06万亿元，比上年预算增加1800亿元；拟安排地方政府专项债券3.9万亿元，比上年增加1000亿元；更重要的是未来几年将连续发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，2024年先发行1万亿元。赤字、专项债与超长期特别国债合计8.96万亿元，超过2023年赤字与专项债的7.68万亿元，也超过2023年赤字、专项债与特别国债之和的8.68万亿元。考虑到2023年四季度发行的1万亿元用于减灾防灾建设的特别国债，将主要在2024年使用，因此2024年的财政实际支出力度将明显增强(债务可用资金多出2万亿元左右)。
一句话概括2024年财政政策：力度较大，更加强调优化政策组合和支出效率；稳妥以及标本兼治化解债务风险，长期要谋划新一轮财税体制改革。具体可以从以下六个方面理解：
一、积极的财政政策主调不变，“适度加力”是由当前宏观经济有效需求不足、微观主体信心仍未根本提振的形势决定的。
“加力”并“保持必要的支出强度”是2024年经济形势的需要，是顺应经济形势和经济工作目标的顺势而为。这是因为，当前中国宏观经济总体处于疫后恢复期，但仍面临一些困难和挑战：一是有效需求不足，居民消费和企业投资意愿不强；二是部分行业存在重复布局和内卷式竞争，出现产能过剩；三是物价水平低位运行，尤其是PPI(工业生产者价格指数)降幅较大。
二、赤字规模和专项债上调，发行超长期特别国债，支持国家重大建设的同时扩大有效需求。
其一，2024年赤字率拟安排在3%，但赤字规模有所增加。单纯看赤字率本身意义不大，因为中国赤字率口径偏小，仅涵盖一般公共预算，不足以判断财政政策力度。更应该关注的是：财政支出力度有多大；有哪些政策工具组合。财政赤字率维持不变，但通过专项债、特别国债、其他调入资金等扩大支出具有同扩大赤字率一样的效果。
其二，“合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围”“额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜”“统筹用好各类资金，防止低效无效投资”，这些提法有利于解决当前专项债项目收益持续下降的问题。扩大用作资本金范围有利于储备更多收益更高的项目，推动项目尽快落地，降低风险、促进稳增长。更重要的是提出额度分配向投资效率较高的地区倾斜，这实际上是在优化债务结构，即优化债务的区域结构，债务扩大的同时通过项目收益来降低债务风险。
其三，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，这有利于扩大总需求，优化供给结构，提高经济运行效率，提高中国经济潜在增长率。同时，超长期国债发行优化了债务结构，降低了债务风险。中央发债相对地方而言成本更低、周期更长，超长期特别国债形成了优质资产，更重要的是避免了地方过度加杠杆导致的风险，为地方财政腾出了空间。
三、重提“结构性减税降费”，减税降费从追求规模转向注重精准有效，支持科技创新和制造业发展，同时有利于进一步稳定宏观税负。
长期实施大规模的减税降费导致宏观税负逐步下降下行，财政空间仍有但总体在持续收窄。必须保证一定的宏观调控能力以应对经济社会风险财政化等各方面挑战，这就需要稳定宏观税负。因此，未来的减税降费要注重效率和效果，注重结构性减税降费，侧重支持科技创新和制造业等领域，这有利于稳定宏观税负。
四、进一步加大对地方的转移支付，确保基层“三保”不发生风险，缓解区县财政压力和收支矛盾。
2024年财政政策还将加大均衡性转移支付力度，兜牢基层“三保”底线。基层“三保”直接面向企业和居民，关系到市场主体的满意度和获得感。因此，财政部门持续加大对地方转移支付，并要求省对市县加大转移支付力度。
五、统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。
要巩固地方政府债务风险缓释的成果，从长期和源头治理债务，建立同高质量发展相适应的债务管理制度。
其一，债务本身不是风险，关键是债务支出效率和结构，因此优化债务的区域结构、投向结构、期限结构、主体结构极为重要，投向高质量发展的领域和区域，债务规模扩大的同时风险并未扩大。
其二，推动地方融资平台转型是一揽子化债后的关键步骤，融资平台是滋生隐性债务的主体，要理清楚地方政府与融资平台的关系，同时推动业务转型。
六、谋划新一轮财税体制改革是下阶段的重要任务，既从根本上解决当前财政运行紧平衡的问题；更为高质量发展提供财税制度支持。
1994年分税制改革实施以来，有力地推动了中国经济持续高速增长，是社会主义市场经济体制中至关重要的基础性制度。一是集中了中央财力，有力地提高了中央宏观调控能力；二是建立了税收返还和转移支付制度，有效地降低了区域财力差距，助力推动区域均衡发展和区域基本公共服务均等化；三是配套的税收制度改革等理顺了政府与市场关系，维护了统一大市场，避免了区域分割；四是初步理顺了中央和地方关系，稳定了中央和地方的预期，从形形色色的包干制进入到稳定的中央地方关系阶段。