2024年1月8日，时任法国宪法委员会（Conseil constitutionnel）主席洛朗·法比尤斯（Laurent Fabius）来到法国总统官邸爱丽舍宫，按照惯例向总统致以新年祝福。那一年，等待他和另外八名宪法委员会委员审查的第一项重大法案，是刚刚在国民议会惊险过关的移民法改革。

劳伦特·法比尤斯（Laurent Fabius） 视觉中国 图

面对法国总统马克龙，彼时即将任期结束的法比尤斯特意重申了一个听起来近乎不言自明的原则：宪法委员会“既不是民意潮流的回声室，也不是议会选择的上诉法院”，它只是“法律合宪性的法官”。这句话两年以后重新读来，却显得更像一句警告。

因为从稍早的退休改革到移民法，再到今年8月的生命终期法和禁止15岁以下未成年人使用社交网络的禁令，法国越来越多充满争议的政治改革，最后都会走入位于巴黎王宫旁蒙庞西耶街的宪法委员会的议事厅。政府等待九名“智者”（les Sages）确认自己的改革可以继续；反对党期待他们删除自己在议会辩论中无法阻止的措施；在改革中利益被触动的相关方等待他们作出最后裁决。

最终，目标得到实现的一方自然称赞宪法委员会的英明决定，但总有人期望落空，于是，“法官政府”（gouvernement des juges）、“反立法者”（contre-législateur），乃至“法官凌驾于人民主权之上”的批评便随之而来。问题的核心并非宪法法院越来越多地介入政治，而恰恰是法国政治的参与者们越来越习惯于将原本应该通过政治协商解决的问题，提交给宪法委员会这样一个司法机构作出最后判断。

退休改革：合宪，不等于得到政治认可

2023年春季的退休制度改革，是这一问题最明显的一次呈现。马克龙政府希望把领取法定退休金的最低年龄从62岁提高到64岁。改革从一开始就遭到工会和相当一部分法国民众的强烈反对，全国连续数月举行罢工和示威。

而在议会中，时任总理伊丽莎白·博尔内（Élisabeth Borne）领导的政府虽然不断在左翼和右翼之间来回寻求支持，却始终无法确保能够凑齐一个足以让法案明确过关的绝对多数。于是，围绕退休改革的争议逐渐从“法国人是否应该工作到64岁”，转向政府究竟可以动用哪些宪法工具来推动改革通过。

2023年1月，时任法国总理博尔内在新闻发布会上介绍法国政府的养老金改革计划。 视觉中国 图

政府没有采用普通法律的立法程序，而是几乎用上了所有能加快法律审议的工具。首先，政府将改革纳入社会保障修正财政法，由此使用《宪法》第47.1条规定的特殊时限压缩议会讨论；在国民议会审议的最后阶段，又动用第49.3条，将对法案本身的表决转化为对政府信任的考验，从而避免议员对法案进行直接投票。

法律程序上的每一步都可以找到宪法依据，但政治上的问题却并没有随着立法程序的结束而消失。提高退休年龄是否公平、法国的养老财政是否必须通过这一方式平衡，以及在持续数月的大规模社会运动面前，一个没有稳定议会多数的政府是否仍应坚持以这种方式推进改革，都不是单纯的法律技术问题。

反对派因此寻找到了立法程序这样一个薄弱点，寻求宪法委员会的介入。于是，到了2023年4月，整个法国的注意力却越来越集中到另一个层面：宪法委员会会不会因为政府在立法程序上的选择而否决这场改革。

当年4月14日，宪法委员会最终确认提高退休年龄等核心内容符合宪法，同时删除若干不属于社会保障财政法适当内容范围的措施。对于反对者提出的、政府累计使用多项宪法程序可能损害议会审议清晰性和真诚性的主张，委员会也没有接受。三天后，马克龙在电视讲话中首先告诉法国人：“宪法委员会已经基本确认了我们的退休法，因此正式将改革予以公布刊宪。”

从法律上看，这句话没有错。然而，“符合宪法”和“改革具有政治正当性”却绝对不是同一个概念。宪法委员会能够判断政府的立法流程是否超越宪法划定的边界，立法程序是否不当，但委员会无法代替任何人来使得法国社会接受64岁的最低退休年龄；却无法替代政府解释为什么在如此激烈的社会冲突背景下强行通过立法的决定。

这些政治期待如果集中到宪法委员会身上，合宪性审查便很容易承担一种它原本不具备的功能：把一个仍然没有解决的政治争议，转化成一个似乎已经得到答案的法律问题。于是，政治上的“不认同”，被“这项法律合宪”暂时盖了过去。

移民法：把政治妥协交给宪法委员会清理

如果说退休改革是让宪法委员会替政治提供“最终确认”，2023年底的移民法则更进一步。这一次，它几乎承担了政治谈判之后的“清理工作”。马克龙政府最初提出的移民改革试图维持其一贯的“既左又右”（en même temps）逻辑：一方面加强驱逐非法移民和威胁公共秩序者的能力，另一方面为符合条件的外国人的身份合法化提供可能性，并促进他们的社会融入。

2024年1月，法国巴黎抗议新移民法的集会现场。视觉中国 图

在国民议会中没有绝对多数的政府，为了让法案最终获得中右翼共和党的支持，在参议院和两院协调过程中接受了大量右派提出的新规定，其中包括收紧家庭团聚、改变外国人取得部分社会福利的条件、调整出生取得法国国籍的制度，以及要求部分外国学生缴纳保证金等措施，其中不少主张甚至与极右政党国民联盟长期以来的意识形态出现了重合。

这些条款已经明显偏离政府最初提交法案时的结构和政治平衡。更微妙的是，政府自己也知道，其中相当一部分可能无法通过宪法委员会的审查。于是形成了一种第五共和国过去并不常见、但此后越来越令人熟悉的政治景象：先在议会里接受这些措施，以换取让整部法律通过所需要的票数；法律通过以后，再把它交给宪法委员会。

2024年1月25日，宪法委员会公布决定。最终通过的文本包含86条，委员会对其中大量条款作出全部或者部分否决。其中32项被否决的主要原因是属于所谓“立法骑手”（cavaliers législatifs）：它们与政府最初提交的法案缺乏足够联系，因此在程序上不能通过修正案的形式塞进这部法律，需要单独启动改革立法程序。

这里尤其需要区分程序性否决与实体违宪。宪法委员会并没有宣布这32项右翼移民政策在实体内容上全部违反法国宪法原则，而只是认为这些措施不能以这种方式出现在这部法案之中。

然而在政治层面，这一裁决却为政府解决了一个不小的麻烦：为了取得议会多数而接受的许多右翼措施被删除，政府原来最重视的改革主体则得以保留。时任内政部长杰拉尔德·达尔马宁（Gérald Darmanin）随后甚至庆祝宪法委员会保留了政府最初想要的主要内容。如果只看最终文本，这几乎帮助马克龙重新实现了立法开始时希望维持的中间路线。

但问题也正在这里，政府事实上把一个原本应该由自己承担的政治选择分成了两个阶段：在议会里先接受这些条款，再等待宪法委员会判断哪些内容最终不能留下。这样做当然不意味着政府能够操纵宪法委员会；恰恰相反，政府之所以敢冒这个险，正是因为它无法控制九名委员最后作出什么决定。

但这依然是一种责任的外包。一个政府本应自己面对的选择——为了让法律获得通过，究竟愿意在移民政策上走到什么程度——最后部分变成了由宪法法官根据程序与基本权利边界进行处理的问题。法比尤斯那句“宪法委员会不是议会选择的上诉法院”，正是在这样的背景下说出的。

两年之后，还是九个人作出最后决定

到了2026年8月，同一幕再次出现。这一次，摆在现任宪法委员会主席理查德·费朗（Richard Ferrand）和另外八名委员面前的，是两项马克龙希望在任期结束前以前完成的社会议题改革。马克龙在2026年的新年致辞中曾把两件事情并列提出：保护未成年人免受社交网络危害，以及完成生命终期问题上的立法。

8月14日，两项改革在同一天获得了截然不同的命运。创造“协助死亡权”（droit à l'aide à mourir）的生命终期法基本获得宪法委员会认可，只附加了若干解释保留；而《保护未成年人免受社交网络风险法》的核心第一条则被直接判定违反宪法。

2026年1月，法国宪法委员会主席理查德·费朗。 视觉中国 图

法案最终通过版本中最核心的条款，在文本设计上非常简单，甚至有些粗暴：“禁止未满15岁的未成年人访问由在线平台提供的在线社交网络服务。”宪法委员会明确承认，社交网络可能对未成年人的身体和精神健康造成危害，立法者当然可以采取措施保护他们，但问题出在限制的具体手段上。

1789年《人权与公民权宣言》第11条保护思想与意见的自由交流。自2009年以来，宪法委员会已经明确把互联网视作公民参与表达和交流的重要媒介。诚然，国家不是不能限制这种自由，但限制必须符合适当（adapté）、必要（nécessaire）以及与所追求目的相称（proportionné）这三个经典的合宪性审查原则。

最终两院通过的法律却几乎把所有“社交网络”视作同一种危险：一个以高度个性化算法不断推送短视频的平台，一个兴趣论坛，乃至其他具有社交功能的在线服务，只要落入法律定义，都可能受到同一禁令约束。它也几乎把所有15岁以下未成年人视作同一个群体，没有充分区分年龄、成熟程度和家庭情况，甚至没有给作为监护人的父母留下足够的判断空间。这样一种一刀切式的禁令，最终对表达与通信自由造成了过度限制。

另外一个更棘手的问题来自年龄验证。要禁止一个14岁的人进入平台，平台首先必须知道他是否未满15岁；而为了真正执行这一禁令，最终需要证明年龄的很可能不仅是儿童，而是所有使用者。一项本来旨在保护未成年人的法律，也就同时产生了另一个宪法问题：为了保护儿童而建立的普遍年龄验证机制，对所有互联网用户的个人信息和私人生活究竟可以干预到什么程度。

宪法委员会最终认为，这套设计一方面对表达和通信自由造成了不成比例的限制，另一方面没有为私人生活提供足够的法律保障。实际上，在立法过程中，对这种风险的警告早已存在。最终的立法文本仍然选择了一条最简单、也最具有政治传播力的路线——“15岁以下禁止使用社交网络”——结果恰恰撞上比例原则。

从这个意义上说，宪法委员会并不是阻止政府保护儿童。它只是告诉立法者：好的意图并不能弥补一部没有被设计好的法律。

也正因为如此，这次判决反而更能说明法国政治目前面对的问题。如果宪法委员会作出的是一项明显缺乏宪法依据的决定，那么争议或许可以简单归结为法官越权。可现实并非如此。

退休改革中，它有理由判断宪法赋予政府的程序工具究竟能否这样组合使用；移民法中，它有义务检查修正案是否违反《宪法》第45条规定的立法程序；社交网络法案中，它同样有充分理由保护表达自由和私人生活。每一次单独来看，宪法委员会都在履行自己的职责。

真正值得注意的是，法国最尖锐的政治争议越来越频繁地需要它履行这项职责。这正是“政治司法化”（judiciarisation de la politique）真正危险的地方：危险不一定来自法官主动把手伸进政治，也可能来自政治人物一次又一次把自己无法或者不愿承担的选择送到法官面前。

法律只能告诉政治“不能这样做”，但“合宪”从来不等于“正确”

现代宪政民主下的法治国家必然需要合宪性审查。民主从来不只是简单的“多数人赞成，所以就可以做”。如果议会多数可以仅凭选票取消少数人的表达自由、剥夺平等权利，或者无限扩张国家对私人生活的干预，那么多数原则本身也可能成为伤害民主的工具。

因此，某些界线不能由简单多数随意越过。这正是宪法存在的意义，也是宪法审查存在的理由。法国宪法委员会本身的历史，也正是这样一步步发展而来。

法国宪法委员会 视觉中国 图

1958年第五共和国成立时，宪法委员会最主要的功能之一，是维护新宪法重新划分的行政权与立法权边界，防止议会超出宪法列举的法律领域。1971年的“结社自由”（Liberté d'association）案改变了这一机构的性质，宪法委员会开始把1789年《人权与公民权宣言》、1946年宪法序言等纳入审查依据，逐渐成为基本权利的守门人。

1974年修宪又允许60名国民议会议员或60名参议员提出合宪性审查申请，使议会反对派可以主动借助宪法审查制衡多数派。2008年修宪所创设、2010年开始实施的“合宪性优先问题”（Question prioritaire de constitutionnalité，QPC），则让普通公民也能够在诉讼中质疑一项已经生效的法律是否侵犯宪法保障的权利。

这是法国法治建设的进步。但宪法委员会权力扩大之后，一个边界反而更加重要：它可以判断一项政治选择有没有越过宪法，却不应该代替政治作出选择本身。这两者看起来只差一步，却有根本区别。

法国前宪法委员会主席、推动法国废除死刑的前司法部长罗贝尔·巴丹代尔（Robert Badinter）曾经用一句非常简洁的话概括这种界线：“一项违反宪法的法律必然是一项坏法律；但一项坏法律，却不一定违反宪法。”

这句话最值得记住的是后半句。法国完全可能通过一条经济效果糟糕的法律，也可能通过一条社会上极不受欢迎的法律；议会甚至可以制定一项若干年以后被证明彻底失败的公共政策。只要它没有违反宪法，这些错误首先就应该由政治负责。选民可以惩罚政府，议会可以修改法律，下一届多数可以推翻上一届多数的选择，这才是代议民主本身的责任机制。宪法审查提供的则是另一套答案，它最终必须把极其复杂的社会冲突压缩成一个二元结果：符合宪法，或者不符合宪法。

可绝大部分真正困难的政治问题根本不是二元的。64岁退休到底是不是公平，不存在一条宪法条文可以直接给出答案；法国需要多少移民、向外国人提供何种福利，也不可能简单从1789年《人权宣言》中计算出来；孩子究竟应该从几岁开始使用怎样的社交网络，同样不是九名法官比577名国民议会议员天然更懂的问题。

这些问题原本应该通过调查、利益协调、议会辩论、妥协以及最终的选举责任来解决。当政治越来越依赖司法裁决，这套责任链条也就会逐渐变得模糊。而这种趋势最终也未必有利于宪法委员会自己。只要它处理的是明显的基本权利侵害，其权威相对容易维持；但当它越来越频繁地站到移民、退休、生命终期、数字监管这些高度政治化的议题中央时，每一个法律决定都会不可避免地被重新翻译成政治语言。

它确认退休改革合宪，于是反对者会说九名没有经过选举的人帮助马克龙强行延迟退休；它删除移民法里的右翼措施，于是右翼和极右翼可以宣称“法官阻止人民要求控制移民”；它否决未成年人社交网络禁令，支持者又会质问，为什么九名委员有权推翻议会通过、而且得到广泛民意支持的儿童保护政策。

8月14日裁决后，这类声音再次集中出现。共和党主席布鲁诺·勒塔约（Bruno Retailleau）质疑法国正在形成“法官相对于人民代表的优先地位”；其他右翼政治人物则重新提出“反立法者”和“法官政府”的指控。这些批评并不意味着他们在法律上就是正确的，但一个宪法审查机构的权威，除了来自法律本身，也来自社会相信它不是另一种形式的政治机关。如果每一场重大政治冲突最后都在这里解决，这种区别自然会越来越难维持。

对宪法委员会而言，这同样危险

今天的宪法委员会主席理查德·费朗本人，就让这种张力更加明显。费朗曾经是马克龙最重要的政治盟友之一，担任过国民议会议长，并于2025年由马克龙任命进入宪法委员会、担任主席。如今，由他领导的宪法委员会却否决了马克龙本人最希望在任期末完成的改革之一。

这种司法化还有一个更加危险的反作用。当越来越多政治人物认为法官正在阻碍“人民的意志”，下一步自然就是寻找绕开法官的办法。社交网络禁令遭到否决以后，前总理加布里埃尔·阿塔尔（Gabriel Attal）提出通过全民公投的方式来尽快完成该项立法，因为马克龙任期已经只剩不到一年，重新从头推动普通立法程序未必来得及。

但公投倡议同时也包含一种非常清楚的政治叙事：既然九名没有经过普选的“智者”否决了法律，那么就把决定直接交给法国人。这种叙事听起来极有吸引力，却也可能把“人民主权”与“宪法审查”塑造成彼此对立的原则。今天，可以为了保护儿童主张公投；明天，也完全可以有人就移民、国籍、社会福利甚至所谓“法国人优先”（préférence nationale）要求公投，并声称既然这是人民直接作出的选择，就不应该再受到法官阻拦。事实上，这正是法国极右翼多年来一直提出的制度论述之一。

法国国民议会 视觉中国 图

宪法委员会每一次被置于政治冲突的最前沿，都可能在客观上强化这样一种说法：真正阻止“人民想要的政策”实现的，不是政治无法形成共识，而是一群不经选举产生的法官。这对于法治国家并不是一个无足轻重的风险。

因此，今天围绕法国宪法委员会的争议，关键未必在于它的权力是否已经过大。它今天拥有的绝大部分权力，都是法国几十年来为了加强基本权利保护而主动赋予它的。1971年的判例、1974年的改革、2008年的宪法性优先问题，都不是民主制度的异常，而是法国法治进化的一个个里程碑。

从政府的角度来看，法国政治越来越依赖宪法委员会，也并不完全是因为这个机构主动寻求扩大了自身权力，这更与第五共和国近年来政治运作方式的变化有关。稳定议会多数消失，传统政党体系碎裂，总统权威下降，这些现象使得政府越来越难依靠正常的议会协商来为重大改革建立足够清晰的政治支持。在这样的背景下，把一项争议极大的改革首先推到立法程序的终点，再等待宪法委员会划定最后的法律边界，从而一锤定音逐渐成为一种颇具诱惑力的选择。

这些裁决本身并不因此失去正当性。尤其是这次社交网络案件，宪法委员会要求立法者遵守比例原则、为年龄验证设置充分的隐私保障，本就是合宪性审查应有的职责。真正值得警惕的是，随着类似情形不断出现，司法审查开始承担越来越多原本属于政治过程的功能：政府可以把难以拒绝的妥协暂时留在法律中，议会可以把尚未充分解决的矛盾继续向前推进，而最终哪些内容能够留下，则越来越多地等待九名“智者”作出判断。

长期来看，这种做法削弱的未必首先是宪法委员会，而是政治本身。合宪性审查能够告诉政府和议会哪些事情不能这样做，却无法替代政治人物回答一项改革为什么应该这样做，更不能替他们承担由此产生的政治责任。一部法律符合宪法，并不意味着它公平、有效或者获得了充分的社会认同；反过来，一项政策具有广泛民意支持，也不能因此突破宪法对基本权利的保护。