在当代中国治理的研究版图中，主流的“发展型政府”叙事侧重于阐述国家如何通过能动性推动经济社会跨越式增长。无论是以政府竞争为核心的财政联邦主义，还是强调官员晋升激励的政治锦标赛模型，往往都假设了上级指令和政策执行能够“无损”地传导至治理的最末端。

然而，中国有90%的人口住在非一线城市；2022年，中国有2843个县级行政辖区，有3.86万个乡镇或街道，有48.9万个行政村，有233.2万个自然村。“因为多数中国人都在基层生活和工作，所以，基层就是中国的底色，是中国的基本盘。”在新著《基层中国的运行逻辑》（以下简称《逻辑》）的序言里，中国人民大学经济学院教授聂辉华指出，“理解基层，才能理解中国。”

在具有穿透力的微观视角下，《逻辑》利用契约理论、激励理论与信息经济学等核心工具，结合实地调研，从国家治理、基层治理到个人抉择层层分解，揭示了国家的能动性在下沉至基层“毛细血管”时，如何与既有的权力结构和激励机制进行互动。

作者｜杨濯

《基层中国的运行逻辑》

作者: 聂辉华

版本：世纪文景｜上海人民出版社

2025年10月

运行逻辑与治理结构的几何学：

条块关系

从政治学和管理学角度来看，基层中国首先表现为一个复杂的科层结构。“条”代表了中央职能部门的专业化权威，而“块”则是地方政府主官进行属地管理的最终执行权和区域事务最终决策权。聂辉华在《逻辑》中明确指出，当代中国的治理架构，是在执政党领导下的“条块结合，以块为主”的中央集权体制。事实上，“条块结合，以块为主”也是“在几千年的王朝更替中，中国的国家治理架构在多数时候采取的模式”，差异只在于“块块”的自由裁量权有多大。

正如周雪光所揭示的那样，“中国的国家治理向来面临体制一统性与地方治理有效性的矛盾”。集权和分权代表了不同的制度均衡，都是包括官员激励、官员选拔、政策执行和行政区划等内容在内的内部自洽兼容的制度体系。“条块结合，以块为主”的中央集权体制并非实行静止的、极端的分权或集权体制，可以根据国内外形势进行动态优化，通过加强“条”或“块”的权力来提高集权程度或提高分权程度，“正是不同内外部环境下制度韧性的体现”。

例如，税务、食品药品、环境保护和纪委等部门的隶属关系，都曾在中国当代经济社会体制转型的过程中发生过改变，有的部门还曾在集权与分权间反复调整，以便实现最优配置。可以说，“国家应该根据内外部形势的变化，及时调整最优的制度安排，否则就会面临衰亡”。

“生存效率是国家治理的首要问题”，效率决定生存，而制度决定效率。组织经济学或契约理论的研究表明，集权的优势是加强协调，减少合谋，而分权的优势是发挥基层的积极性和创造性；但分权可能导致社会混乱、失去秩序，集权时如缺乏监督则会导致官僚主义和腐败问题。由于内部稳定和外部稳定两者之间存在一定程度的冲突，组织必然在集权和分权这两种均衡之间作选择。

《县委大院》剧照。

在过去两千多年里，中国的基层治理架构、行政区划大多沿袭了自秦汉以来的传统，并没有根本上的变化。“因此，要从根本上理解中国的基层治理，除了从理论上理解国家治理的顶层设计，还要从历史中汲取国家治理的经验和教训”。聂辉华由此提出了一个“内外冲突的双均衡分析框架”，试图解释从古至今国家治理的根本逻辑：假设国家治理的主要目标是维持政权稳定，但是统治者面临内部稳定和外部稳定之间的权衡取舍，当外部威胁大于内部威胁时，最优的制度安排是实行分权，反之则实行集权。

采用内外冲突的双均衡分析框架，聂辉华解释了中国省界的犬牙交错与美国各州相对整齐的地区边界背后的原因。这是因为行政区划不是单纯的地理问题，而是中央和地方博弈的内生结果，需要在集权的统一协调和分权的活力高效、集权的管理成本和分权的内部威胁之间进行权衡。国家所采用的集权和分权的制度安排，对应到行政区划上就表现为规定不同的行政层级和辖区幅员），表现为顺应“山川形便”抑或选择“犬牙交错”的划界原则。

类似地，中国古代统治者的治理成本主要有两种因素来决定：作为外生变量的外部威胁大小，以及建立在交通网络和通信技术水平基础上的内部成本。正如费孝通在《乡土中国》中所说，古代牵制专制统治有两道防线，即传统皇权的无为主义和行政机构范围上的限制，使得皇权并不直接针对每个家庭：“集权的中央悬空起来，不使它进入人民日常有关的地方公益范围之中”。

因此，中国古代国家治理和政治制度的重要特征——“皇权不下县”，也只是在思想和地理的限制下，在通信技术和交通技术不发达的条件下，实现治理成本最小化的“次优”方案和理性选择。“它既不体现皇帝‘无为而治’的道德理念，也不是皇帝对小民的仁慈关切，更不表明皇帝把乡绅当作‘体制内’的人。”

结构的刚性与契约的模糊：

无限责任

在聂辉华看来，国家治理从横向看是一连串互补的制度安排，因此不能孤立地分析某一项制度或政策；中国国家治理从纵向看的根本逻辑贯穿古今，这印证了达龙·阿西莫格鲁和詹姆斯·罗宾逊等人的观点：过去的制度决定了现在的制度，现在的制度决定了经济绩效。因此，“经济的背后是政治，政治的背后是历史，而历史的背后是政治经济学”，中国的问题“归根结底都是政治经济学问题”。

聂辉华认为，一个国家能够采取哪种制度安排，主要取决于如何实现分权导致的失序成本和集权导致的腐败成本之和最小化。而这两类成本在很大程度是由于中央和地方间、上层和基层之间存在信息不对称，后者相对于前者具有信息优势。

与西方主流理论不同的是，聂辉华明确提出，等级制是中国重要的资源配置方式——从城市级别到官员级别，再到政策制定，全都体现了这一“真实世界的运行规则”：“人跟资源走，资源跟权力走，而权力在本质上是一个等级体系”。因此，原本在政治学视野中通常被视为组织架构安排的条块关系以及相应的政策制定机制和执行效果，在《逻辑》的经济学分析框架下都被重构为一种博弈，即“等级制下基层和上层博弈过程和结果的映射”。

可以说，聂辉华眼中的中国央地关系，既不是“兄弟关系”，也不是“父子关系”，而是上下级之间的委托—代理型关系：中央权威来自群众基础，地方权威部分来自上级授受、部分来自民意基础；在宪法和党规的规定之下，下级要服从上级，全党要服从中央，而中央要根据各地的实际情况给予地方一定自主权。

根据聂辉华的分析，垂直的职能部门（“条”）代表了专业化的治理意图，而属地政府（“块”）则承担了综合性的治理责任。这种结构在运行中的最大挑战在于契约的不完全性。由于有限理性和信息不对称，上级政府作为委托人，往往无法在事先的约定中穷尽基层治理的所有可能场景，也不可能提前约定所有涉及双方的权利与义务。为了应对典型的不完全契约必然存在的不确定性、灰色地带甚至空白地带，上级不得不将大量的剩余控制权下放给负责“块块”的地方主官。

另一方面，属地管理的治理架构具有中央调控下的“政治责任承包制”特点，辖区内“一把手”实际上对本地区的所有事务负有领导责任。这种安排在赋予基层灵活性的同时，也产生了巨大的代理成本。当“条条”下达的化债、计生、环保、能耗等硬性指标与“块块”的属地发展目标发生冲突时，基层首长便在一定程度上拥有了对政策进行“选择性执行”的可能性与必要性。

“不完全契约”和“政治承包制”的结合，便形成了“无限责任制”，也决定了“权力无边界”：为了确保责任落实到位，政府权力必须无限扩张，各级政府必须所有领域无所不管，否则就会出现权责不对等。“也因此，‘小政府，大社会’这一理念在中国是很难落地的”。

由于行政等级制下资源流动的非市场化，高级别的行政单位会优先获得资源。基层政府在面对上级指令和承担无限责任时，往往经由通达权变来维持运作。这种变通并非治理的失败，而是制度在刚性约束下维持自洽的生存策略。因此，基层治理的效能，在很大程度上取决于“非正式制度”对正式结构摩擦的润滑。

事实上，从荣敬本的“压力型政府”、周黎安的“政治锦标赛”和“行政发包制”、孙立平和郭于华的“正式权力非正式运作”，到欧阳静的“压力型体制”下的“策略主义”、渠敬东与应星等人提出的“技术治理”取向，再到周雪光和练宏的“上下级博弈”、周雪光的基层政府间的“共谋现象”与“逆向软预算约束”，过去数十年间学者们构建的种种模型，反映的都是从“命令—服从”型关系向“委托—代理”型关系的转变，概莫能外。

行政级别与实际支配力：

权力含量

聂辉华提出，中国国家治理的成功密码和“中国之治”的精髓，应当是“上下同治”：“上层充分发挥领导者协调作用，基层充分发挥激励和信息优势，实现政权稳定和国强民富”。

正因为“上下同治”，所以国家治理以及权力运行也可以被视为自下而上的实现过程。“越到基层，契约越是不完全，非正式制度越是重要，熟人社会越是占主导”，因此，基层治理过程中的国家权力就像是毛细血管，“延伸到每一个遥远的村庄，每一个偏僻的角落，每一天的日常生活”。

也正因为基层政府和上层政府之间是一种不完全契约，“即契约只规定最基本的考核目标，而对实现手段并没有明确的规定”，所以“契约越是不完全，权力就越重要”。

据不完全统计，中国大约有700万公务员，其中县处级干部、厅局级干部和省部级干部分别只有约60万人、4万人和5000人，分别只占公务员总数的8.6%、千分之六和万分之七。聂辉华正是聚焦于那占比90%以上的大多数，为读者逐一展示了基层权力的特点、架构和运作过程，并对县委书记、各类“一把手”和班子成员、街道办和乡镇基层岗位的分工逻辑、工作关系以及各个职务的“含权量”进行了简要分析。

在所有基层机构的“一把手”当中，县委书记是“关键中的关键”，这是因为县级辖区属于中国基层最完整、最重要的治理单元，县级政府拥有除外交和国防外类似于一个国家的完备的组织机构，可谓“麻雀虽小，五脏俱全”；相比之下，市辖区缺乏土地规划等独

立的职能，乡镇则没有独立的财政和政法系统。

《县委大院》剧照。

另一方面，县委书记作为一个县的主要负责人、“一把手”“班长”，既需要贯彻落实中央、省市的宏观政策，又要根据本地情况制定具体的执行措施，作为对一个县来说最关键的制度安排和最重要的政治权力机构（县委常委会）的负责人，县委书记可以利用自己显性的权力安排和法律没有明确规定的隐形影响，调动多方资源，留下自己的“执政痕迹”，可以说是“全县权力最大的人”。

在体制中，同样级别的两个职务的实际权力和社会影响力可能有很大差别。为了衡量实际权力大小，聂辉华提出，可以把“官场”看作一个市场，借鉴金融学中的“法玛三因子模型”，相应总结“官场三因子模型”：一个职务的含权量和“隐性级别”，主要由三个因素决定——名义上的“行政级别”，以及涉及实际支配力的“管什么人”、“管多少钱”。级别、管人、管钱，这三个因素叠加起来，还会“进一步放大权力的价值”。

严格来说，名义级别的提高可以叫做晋升或者提拔，而从一个位置平调到另一个“含权量”更高的位置则应被称为重用。以一个县里的干部为例，在《逻辑》中，聂辉华就将一个县里的职务含权量分为八个梯队：四套班子的“一把手”；其他县委常委；非常委的副县长；人大和政协副职；重要委办局的“一把手”和重要乡镇的党委书记；普通委办局“一把手”和普通乡镇党政“一把手”；副科级实职干部，科级非领导职务；股级干部。

同样是应届硕士毕业生，如果把仕途起点放在乡镇，往往熬到副处级时已经年过五十，随即退居二线。而另一批同龄人若从中央部委起步，跻身副处级最快只需要七年。这种差异背后的原因是行政体系结构本身：基层单位层级低，晋升梯度天然稀薄；为了维持激励，基层内部还人为拉长晋升链条，衍生出许多“隐性台阶”，职务称谓不断变化，实际级别却长期停滞。相比之下，部委公务员虽然门槛高、竞争激烈，但可以提供的空间和机会则完全不同。

《县委大院》海报。

多任务环境下的行为与绩效：

基层治理

每次和基层干部交流，聂辉华都会问同一个问题：“你任职期间最具挑战性的三类事情是什么？”多数官员的答案都包括了“社会稳定”“招商引资”“化解债务”等等。不过，一位江南富庶地区的区县官员用了“属地责任”来概括自己面临的困境：“‘属地责任’意味着最终落实要靠基层，也就是我们‘块块’，责任也在基层，可是安排任务的往往是‘条条’部门，制定政策的也是‘条条’部门”。另一位经济欠发达地区的镇长，则把“权责不对等”列为基层官员面临的最大挑战之一。

在单一增长导向时代，目标简单带来的是激励机制的有效——在信息不对称的前提下，可以通过“激励相容”的机制设计与安排，使代理人在基于自身利益最大化原则采取行动时，依然可以实现委托人的最大利益、达成预设的目标。但在当前的“多任务环境”下，基层官员被要求同时实现稳定、增长、安全等多重目标。在多维治理的要求下，“激励兼容”往往陷入了“任务冲突”的困境。

由于中国加速进入“数字时代”，“移动互联网、大数据、人工智能等数字技术的革新与应用，极大地提高了信息收集能力，降低了信息处理成本和监督成本，因此减少了上级和下级、中央和地方或者委托人和代理人之间的信息不对称问题”。这会让委托人对代理人的考核从结果导向转向过程导向，从政绩驱动变为问责驱动，从强调以GDP为代表的单一经济指标变为强调经济社会发展的多元化指标。

《县委大院》剧照。

根据聂辉华的研究，党的十八大以来的干部考核相应地发生了四个根本性转变：一是考核方式更频繁，在原有任期考核基础上，增加了平时考核、年度考核和专项考核，频率大幅提高；二是将政治标准放在首位；三是考核内容更强调忠诚和对党中央重大决策部署的贯彻落实情况，政治忠诚的权重显著上升；四是“党管干部”原则前置，排在道德和业绩之前，“过去更看重政绩，现在更看重政治”。

中部某县2020年的一份考核文件，揭示了基层治理中常见的“指标森林”。在发展类考核部分，县里需要同时回应省市层面的任务要求，指标覆盖年初目标任务、脱贫攻坚、财政运行、农业发展、政务公开、生态环保、安全生产、食品安全等数十项；党建类考核同样繁复，涉及党风廉政、基层党建、宣传思想、意识形态、维稳防邪等庞杂细碎的评价指标。与此同时，党风廉政建设、安全生产、脱贫攻坚、环保督查、卫生防疫、社会稳定、重大舆情等方面的情况，以及本地区、本单位特情的连带责任，都有可能为官员带来“一票否决”。

为什么考核的指标和“一票否决”的指标越来越多？聂辉华的解释是，在一个“条块结合，以块为主”的治理架构下，考核指标是不同的行政单位为了争夺“注意力分配”，以便获得更多的控制权收益的必然结果。

然而，当考核指标不断增加，“理性”的基层干部会发现，由于不同任务之间的边际努力报酬不均，自己最优的选择是重点完成那些能露脸、能数清、出错即一票否决的任务，同时对部分任务予以选择性的忽视或者懈怠性的应付。这种最优选择，恰恰可以解释为什么基层会出现突击式、运动式的治理和行政行为的内卷化，为什么基层会有开不完的会、填不完的表、写不完的账、留不完的影等“过程留痕”。这并非简单的“指尖上的形式主义”，而是在新型问责制下，科层个体的“自证”“自保”与“自救”。

相应地，由于上级只能通过可见的、可度量的指标和数字化的手段来评价下级，基层政府的应对策略就是将有限的资源投入到那些最具“显示度”的项目中，转而注重形式、忽视实质、树立“政绩景观”。上级政府似乎通过先进技术和数据报表掌握了一切、实现了精密治理，但当技术增加了信息上报的速度却降低了信息的质量，当所有的指标都更强调“不出事”而非“办成事”，当干部需要在“避责”与“邀功”间走过窄门，数据和指标有可能已经是经过基层多次过滤、筛选、修饰的“报喜不报忧”和“二手真实”，有可能屏蔽了治理中的真实风险，导致资源进一步错配，并与长期化、耐心化、市场化、法治化的营商环境建设任务和社会信任构建路径南辕北辙。

《大江大河》剧照。

从压力型体制到契约型秩序：

制度突围

官员的激励和企业的活力，是中国经济发展的两大动力。特别是在“精英治国”的传统文化下，当政府掌握了最重要的资源并深度参与经济活动，政府官员的激励就显得尤为重要。“即便在数字时代，激励仍然是重要的治理手段，监督和激励可以相互补充，但不能完全替代”。

“上级只问结果……而且出了问题上级一定会拿‘一把手’问责”，所以“什么手段能用，什么程序要走，都没有一定之规”。在探讨了地方主官的挑战和基层公务员的激励后，聂辉华对干部考核提出三点建议：充分认识到不是所有工作都适合考核；尽量减少考核成本，避免下级缺乏主次、疲于奔命；“一票否决”指标越精炼越好，避免下级顾此失彼、得不偿失。

事实上，除持续压减指标外，还应着力构建重实效、去形式的评价体系，完善正向激励与容错机制，并建立同样面对考核者的公开、公平、公信的考核制度，使干部敢做事、会做事、做成事。

《大国大城》

作者: 陆铭

版本: 世纪文景｜上海人民出版社

2016年7月

在全书最后，聂辉华对招商引资、土地财政、地方债务、数字业态等基层治理实例以及区域协同发展、营商环境等关键议题展开了分析。在深刻解剖基层运行逻辑的基础上，这些分析顺理成章、水到渠成，在此不再赘述。

由于《逻辑》一书旨在为读者“搭建起对基层中国的认知框架”，对于诸多具体而细部的话题，建议读者可进一步参阅其他著作以深化分析、扩展视野，如陆铭的《大国大城》、杨华的《大国县治》、赵晓峰的《大国村治》、吕德文的《有为而治》、陶然的《人地之间》、王瑞民的《央地之间》，等等。

理解基层的运行方式，是理解国家存在形式的前提，也是寻找改进路径的起点。《逻辑》以条块关系、信息摩擦、权力架构、政策执行、激励冲突与技术异化为切入点，打开了“中国奇迹”背后的黑箱，向我们展示了一个高度复杂、极具韧性、不断演化的基层中国。我们得以看到，在压力、动力与权力的夹缝中，在顶层设计的宏伟蓝图边缘，在复杂的约束条件下，基层微观个体如何灵活地利用各种策略，维持着系统的日常运作。

《央地之间》

作者: 王瑞民

版本: 上海远东出版社

2025年2月

现行的“压力型体制”依赖自上而下的指标分解、动员、监督与问责，其边际效用已显现递减趋势，并在内部运行中积累了越来越高的摩擦成本。从政治学与经济学的双重逻辑来看，未来的改革方向不在于继续强化压力传导，而应在于进一步理顺各级政府的财权与事权关系，明确权责边界，通过确定的法治框架而非模糊的动员指令来行使权力，通过法治化方式将基层的自由裁量和权变实践纳入制度化轨道，而非以不断加码的监督来替代甚至试图消除这些非正式机制。

另一方面，基层治理的现代性标志，并非国家能力对社会的全面覆盖，而在于国家能够在法律框架内与社会力量形成协同关系。这意味着治理模式需从“命令—控制”逐步转向“契约—协同”，以分担行政科层的治理压力，推动基层走出治理内卷化。

治理的逻辑并非悬浮于实验室的真空，而是扎根于乡镇街道、尘世烟火、日常实践。基层运行的种种变通、异化或不尽如人意，往往并非源于个体的平庸、偏差或恶意，而是制度环境在特定的约束条件下，推动代理人所做出的必然选择。要推动治理体系的现代化，就必须正视在微观层面和基层运行中不断累积的种种摩擦，通过重塑激励相容的制度契约，让权力运行回归规则与常识。