2025年10月23日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称“《建议》”）通过。

“十五五”时期（2026—2030年）是我国向2035年基本实现社会主义现代化目标迈进的关键阶段，具有承前启后的战略意义。一方面，我国发展仍处于重要战略机遇期，产业体系完整、市场空间广阔、科技人才资源丰富、制度优势显著，长期向好的基本面没有改变；另一方面，外部环境不确定性上升，世界科技革命和产业变革加速演进，全球经济格局与规则体系深度调整，国内发展仍存在需求不足、结构性矛盾突出、创新能力有待增强等挑战。

围绕2035年基本实现社会主义现代化的目标，“十五五”规划提出七项核心发展任务：推动高质量发展、实现高水平科技自立自强、深入推进改革、促进文化自信与文明提升、提高民生保障水平、加快建设美丽中国以及巩固国家安全体系。这些目标是未来五年我国发展和政策体系的主线。

战略重点上，我们总结了《建议》所提出的七大主张。

1. 首先是建设现代化产业体系，巩固实体经济根基。通过传统产业智能化、绿色化改造，强化高端装备、关键材料和核心零部件供给能力，提升产业链韧性和自主可控水平；通过新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业规模化布局，形成新的支柱产业；通过量子科技、脑机接口、氢能、核聚变能、6G等前沿技术部署，为未来10—20年的增长建立后备力量。同时，通过推动生产性服务业专业化升级、促进制造业与服务业深度融合以及优化区域产业协同，实现产业体系整体跃升。

2. 高水平科技自立自强是推动经济增长的核心动力。规划强调完善基础研究体系，集中力量突破关键核心技术，推动科研成果向产业场景落地转化，形成创新链与产业链耦合发展格局。企业被确立为创新主体，国家实验室、科研机构和龙头企业将构建联合攻关体系。算力、数据、算法等新型生产要素的制度化配置，将为新质生产力提供底层支撑。

3. 构建以内需为主体的国内大循环，扩大高质量消费和有效投资。通过完善收入分配和社会保障体系，提高居民消费能力；通过建设全国统一大市场，破除地方保护和行业壁垒，使要素在更大范围内高效流动；通过优化重大项目布局和激活民间投资，提高经济内生循环能力和韧性。

4. 加快构建高水平社会主义市场经济体制。包括国资国企改革、民营经济促进法落地、要素市场化配置机制完善、财政税制改革、金融强国建设和金融监管体系健全等，以制度型改革提高发展动力、资源利用效率和治理能力。

5. 以更高水平对外开放提升国际合作能力。通过扩大服务业开放、推进高标准自贸区和自由贸易港建设、推动人民币国际化以及高质量共建“一带一路”，构建面向全球的互利共赢开放格局。

6. 持续保障和改善民生，扎实推进共同富裕。重点在就业支持、收入分配体系优化、教育供给优质均衡、社会保障体系完善、房地产新发展模式建立、健康中国建设和人口支持政策等方面协同发力，使全体人民共享发展成果。

7. 加快经济社会全面绿色转型。以碳达峰、碳中和为牵引，推进能源结构转型、新型电力系统建设、储能与智能电网布局、生态系统保护修复、绿色生产和绿色生活方式形成，构筑可持续发展的生态底色。

总体来看，“十五五”时期是推动中国基本实现社会主义现代化目标的关键阶段。在这一阶段，构建现代化产业体系、实现科技自立自强、全面扩大内需是我国经济高质量发展的三大支柱，为全面建成社会主义现代化强国奠定更扎实的基础。

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一

时代背景：我国进入“基本实现社会主义现代化”的关键跃升期

《建议》将“十五五”时期（2026-2030年）定位为我国基本实现社会主义现代化进程中的“承前启后”阶段。党的二十大明确了全面建成社会主义现代化强国、向第二个百年奋斗目标进军“两步走”的战略安排，到2035年基本实现社会主义现代化是第一步，需要从“十四五”到“十六五”3个五年规划期的不懈努力。“十五五”时期居于中间，承前启后，既要巩固拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项，进一步夯实发展根基，又要聚焦“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局全面协同发力，推动事关中国式现代化全局的战略任务取得重大突破，为“十六五”时期基本实现社会主义现代化创造良好条件。

“十五五”时期我国发展环境面临深刻复杂变化。从国际环境来看，世界科技竞争加剧、全球产业链深度重组、贸易保护主义升温、地缘政治冲突频繁，国际秩序进入长期博弈期。从国内环境来看，我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势、丰富人才资源优势更加彰显。然而，我国仍面临一系列结构性挑战，包括发展不平衡、有效需求不足、新旧功能转换难、就业和居民收入增长压力较大、民生保障存在短板等问题。

在战略规划方面，将高质量发展落实到产业、金融、科技、绿色、安全等领域，形成我国长期经济稳定增长动力。其中，实现科技自立自强、构建现代化产业体系、全面扩大内需将成为“十五五”时期高质量发展的主要支柱。

二

发展目标：围绕七大核心目标，推动高质量发展

2035年基本实现社会主义现代化，一个重要标志性指标就是人均国内生产总值达到中等发达国家水平，这要求“十五五”时期经济社会发展保持适当速度。

“十五五”时期（2026-2030年）将围绕以下七大核心目标推进发展：

1. 高质量发展：推动经济质的有效提升与量的合理增长，全要素生产率显著提高，内需成为稳定增长锚。

2. 科技自立自强：突破关键核心技术，强化国家战略科技力量，实现教育、科技、人才一体化发展。

3. 深化改革：完成党的二十届三中全会部署的300多项改革任务，完善社会主义市场经济体制。

4. 社会文明提升：增强文化自信，构建中国话语体系，推动社会主义核心价值观融入实践。

5. 民生改善：提高居民收入、就业质量与社会保障水平，扎实推进共同富裕。

6. 美丽中国建设：加快绿色低碳转型，确保碳达峰目标实现，生态系统稳定性持续增强。

7. 国家安全巩固：健全国家安全体系，统筹传统与非传统安全，提升风险防范能力。

这些目标统筹发展需要和可能，兼顾当前和长远，既积极进取又稳妥可行，是中国未来5年发展的“指挥棒”和“风向标”。

三

战略重点：以产业、科技、市场、开放、民生和绿色协同推进中国式现代化

进入“十五五”时期，我国发展由规模速度驱动转向质量效益驱动，由要素红利转向创新动能，由外向依赖转向内外循环协调。通过重构产业体系、提升科技能力、完善国内市场、深化改革开放、推动绿色低碳转型、强化国家安全体系、提升公共服务均衡性以及健全规划实施机制，逐步牢固中国式现代化的长期根基。

1. 建设现代化产业体系、巩固实体经济根基，是“十五五”时期的首要任务

实体经济是国民经济发展的根基，是应对外部不确定性和维护经济韧性的关键。《建议》提出，要从传统产业、新兴产业和未来产业三条路径实现体系式跃升。

传统产业不是简单淘汰，而是通过智能化、绿色化、技术化改造提升附加值，像钢铁、化工、机械、纺织、船舶这些行业有望变得更高端、更清洁、更智能。战略性新兴产业需加快规模化与链条化布局，形成可持续竞争优势，新能源、新材料、航空航天、低空经济等新兴产业，是现在已经看到增长潜力的新支柱。前瞻布局未来产业，则是为未来十年乃至二十年预留增长空间，像量子科技、氢能、核聚变能、6G、脑机接口、具身智能等未来产业，虽然还没完全商业化，但代表着未来方向。与此同时，生产性服务业与制造业深度融合、产业链供应链体系稳固性提升、新型基础设施与区域产业协同布局，构成现代产业体系的重点节点。

这一战略进一步完善了中国现代化体系的多层次建设，坚持智能化、绿色化、融合化方向，保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系。

2. 高水平科技自立自强，是新发展阶段推动经济增长的主要驱动力

当前，围绕新一轮科技革命和产业变革的竞争更加激烈，以人工智能为代表的战略性技术，正在深刻改变人类生产生活方式，因此“加快高水平科技自立自强、积极发展新质生产力、在推动科技创新、加快培育新动能、促进经济结构优化升级上取得实质性、突破性进展”阐明了未来5年推动高质量发展的重点和关键。

目前，我国科技创新能力仍有待提升，传统产业“大而不强”、“全而不精”，战略性新兴产业存在关键核心技术基础薄弱等问题，迫切需要把发展新质生产力摆在更加突出的战略位置，以高质量发展的确定性应对外部环境急剧变化的不确定性。

《建议》从基础研究、关键核心技术攻关、科研成果转化和创新生态体系四个层面进行部署。一方面，国家战略科技力量将深入整合，通过重大科研平台、重点实验室体系、科研机构与企业联合体形成集中攻关能力；另一方面，企业被确立为创新体系的核心主体，通过提高研发投入占比、完善知识产权保护和成果转化机制，使创新链与产业链深度耦合。同时，数据、算力、算法等新型生产要素的制度化配置，将构成数字经济和智能社会运行的基础能力。

3. 以国内大市场为主体构建高效的国内大循环，坚持扩大内需作为战略基点

在全球化格局不确定性加剧的背景下，扩大内需、提升国内大循环、强大国内市场是中国式现代化的战略依托。

《建议》强调，要从居民消费、有效投资和要素流通三个方面发力。一方面，通过优化收入分配、完善社会保障、提升公共服务可得性来提高居民的消费能力和消费意愿，让消费成为稳增长的主要动力；同时，扩大优质消费品和服务供给，强化品牌引领、标准升级、新技术应用，推动商品消费扩容升级，打造一批带动面广、显示度高的消费新场景。另一方面，通过规范政府投资、激活民间投资、完善重大项目评估制度，提高资本投入效率。

此外，通过统一市场规则与标准体系的建设，破除地区壁垒和行政割裂，推动人力、资本、技术、数据等要素在全国范围内充分流动，形成真正意义的“全国统一大市场”。国内大循环的核心不是需求向内收缩，而是增强内部经济环境的韧性，从而稳健应对外部波动。

4. 加快构建高水平社会主义市场经济体制，为高质量发展提供制度型支撑

高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障。《建议》强调，要坚持和完善社会主义基本经济制度，发挥经济体制改革的牵引作用，提升经济发展的质量和效率，增强内生增长动力。

一是在经营主体层面，坚持和落实“两个毫不动摇”，促进国有经济和民营经济优势互补、共同发展。深化国资国企改革，推动国有资本布局优化和结构调整，增强国有企业核心功能和竞争力；同时落实民营经济促进法，从制度上保障民营企业在要素获取、市场准入和权益保护方面的平等地位，支持中小企业和个体工商户发展，推动大中小企业融通协同。

二是在要素市场方面，完善土地、资本、劳动力、技术等要素市场化配置机制，推进城乡统一的建设用地市场和多层次资本市场建设，提高资源配置效率。通过资产盘活、破产重整和司法衔接等机制，促进低效存量资源再配置，提升整体经济活力。

三是在宏观治理方面，强化国家发展规划战略导向作用，完善财政、货币、产业、投资、就业等政策协同，增强逆周期和跨周期调节能力，保持宏观经济运行在合理区间。财政政策将更加注重可持续性，通过优化支出结构、提升预算绩效和健全税制，增强地方财力和公共服务保障能力。

四是在金融体系方面，加快建设金融强国，健全中央银行制度和宏观审慎监管体系，提高金融服务实体经济能力。发展科技金融、绿色金融、普惠金融等，完善资本市场投资融资功能，扩大直接融资比重。完善金融机构体系和金融基础设施，加强金融监管和风险防范，维护金融稳定。

5. 以高水平对外开放开创合作共赢新局面

在全球地缘冲突不断的背景下，中国始终走在高水平对外开放的前沿，而开放合作、互利共赢是中国式现代化的重要特征之一。《建议》明确提出，要稳步扩大制度型开放，提升国内经济与全球资源要素配置体系的联通效率，进一步拓展国际合作空间和发展机遇。

在自主开放方面，主动对接国际高标准经贸规则，重点扩大服务业领域开放，加快推进区域和双边经贸协定进程，完善高标准自由贸易区网络。以自由贸易试验区和海南自由贸易港为平台，推动规则、规制、管理、标准等制度型开放创新。同时，有序提高人民币跨境使用，发展人民币跨境支付体系，提升在全球金融体系中的稳定性和自主性。

在贸易发展方面，推动货物贸易提质升级，拓展中间品贸易和绿色贸易，促进进出口均衡。加快发展服务贸易，完善跨境服务贸易负面清单。创新发展数字贸易，稳步扩大数字领域开放，支持跨境电商等新业态发展，进一步提升贸易效率和国际竞争力。

在双向投资合作方面，优化外商投资准入和服务保障体系，缩减负面清单，落实准入前国民待遇，营造透明稳定的营商环境。提升对外投资管理和服务能力，促进贸易、投资与产业链供应链协同布局，推动构建相互促进、相互增益的开放格局。

在高质量共建“一带一路”方面，加强战略对接和统筹推进，提升基础设施“硬联通”、规则标准“软联通”和人文交流“心联通”水平，拓展绿色发展、数字经济、医疗卫生等合作新领域，完善多元化、可持续、风险可控的投融资体系，稳步提升共建成果的质量与公信力。

6. 加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕

实现人民对美好生活的向往，是中国式现代化的根本宗旨，也是“十五五”规划的重要战略目标。《建议》围绕就业、收入分配、教育、社会保障、住房与健康、人口发展和基本公共服务七个关键领域，推进从普惠到优化的民生建设，在提高人民生活品质的同时，形成支撑内需增长的长效机制，推动共同富裕稳步扎实向前迈进。

就业是民生的首要议题，《建议》强调构建“就业友好型”经济结构，通过产业链调整与岗位扩增同步推进，培育新职业新岗位，支持中小企业稳岗扩岗，促进高校毕业生、农民工、退役军人等重点群体就业。同时，健全终身职业技能培训制度，优化劳动力供需匹配，以缓解结构性失业问题。就业政策的核心逻辑在于稳定预期、增强信心，并通过创业带动就业和灵活就业规范化，为经济韧性提供直接支撑。

在收入分配方面，《建议》明确提出提高居民收入在国民收入分配中的比重，尤其是提高劳动报酬在初次分配中的权重。通过健全要素按贡献分配机制，推动“多劳者多得、技高者多得、创新者多得”。同时，税收、社保和转移支付体系将继续强化再分配调节作用，稳步扩大中等收入群体，形成相对均衡、向心聚合的“橄榄型”收入结构。这一机制旨在通过分配体系优化直接增强消费能力，为扩大内需提供可持续动力。

教育政策在不同层级采取不同的应对方法。在基础教育阶段推进优质均衡，在高等教育阶段提高教育质量和学科能力，在职业教育与终身教育领域强化技能型人才培养。将教育资源配置与人口流入城镇结合起来，扩大有效教育资源供给，提升人力资本质量。

在社会保障体系方面，推进基本养老保险全国统筹、基本医疗保险省级统筹，健全失业、工伤和职业伤害保障制度，扩大灵活就业与新就业形态参保范围，发挥商业保险补充功能。核心在于构建多层次保障体系，为基础民生托底，增强经济韧性。

住房方面提出“构建新发展模式”，增加保障性住房和改善型住房供给，推进住房全生命周期管理。健康方面则通过加强公共卫生体系、提升县域医疗能力和协同医药医保改革，提高人均预期寿命和人民健康水平。

在人口与家庭政策上，着力构建覆盖生育、养育、教育、养老全过程的综合政策体系。通过降低生育养育教育成本、发展普惠托育和医养结合服务、稳妥推进渐进式延迟退休和发展银发经济，努力实现人口结构与经济发展的良性互动。

最后，通过推动基本公共服务均等化，加强资源向基层、农村、欠发达地区倾斜，从制度层面保障公平可及，增强民生建设的普惠性和包容性。

总体来看，“十五五”时期的民生政策通过就业、收入、教育、社保、住房、健康和人口政策的协同，提升民生质量、稳定社会预期、增强内需动力，从而实现共同富裕的可持续推进。

7. 加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国

绿色发展是中国实现高质量发展的必要条件之一。《建议》明确，以碳达峰、碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推动经济结构、能源体系、生产方式和生活方式系统性转型。从“十四五”时期的“推动绿色发展”到“十五五”时期的“加快全面绿色转型”，绿色经济已深刻融入中国高质量发展的底色，不仅是新的经济动能，也是新的生活方式。

在生态环境治理方面，《建议》强调“源头治理”。通过强化排污许可制度、新污染物治理、多污染物协同控制和区域联防联控，加快蓝天、碧水、净土保卫战的“深水区”攻坚。近年来，重污染天气天数显著下降、重点流域水质持续改善、土壤风险管控能力增强，显示出“精准治污、科学治污、依法治污”的治理体系已具备可持续性基础。

在生态系统修复方面，以山水林田湖草沙一体化保护为原则，推进国家公园体系建设、重要区域生态修复及“三北”工程攻坚，完善生态产品价值实现机制。

在能源体系转型方面，《建议》提出构建以新能源为主体的新型电力系统。从政策路径看，既要提高风光核等新能源占比，也要推动煤电灵活性改造和储能体系建设，以保障能源系统安全和韧性。国家能源局和国家电网相关研究均指出，未来5—10年将是储能、智能电网、抽水蓄能和终端电气化加速突破的关键期，这将直接影响我国新型能源体系形成的速度与质量。

在碳达峰方面，实施碳排放总量和强度双控制度，并完善碳排放统计核算体系。同时，持续推进扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围、建立健全绿色低碳标准体系等制度型建设。

在生产和生活方式方面，通过生态环境分区管控、国土空间规划衔接、循环经济促进、绿色建筑与绿色交通推进，以及绿色消费激励机制建设，推动形成全社会绿色行为模式。

（本文题图来源：视觉中国）

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文 | 刘昕第一财经研究院研究员